樓市話山論見：國務院關于（國發(fā)〔2023〕14號文，以下簡稱“14號文”）原文及解讀

樓市話山論見：國務院關于 “14號文”原文及解讀

2023年8月25日，國務院總理李強主持召開國務院常務會議，審議通過《關于規(guī)劃建設保障性住房的指導意見》?！蛾P于規(guī)劃建設保障性住房的指導意見》（國發(fā)〔2023〕14號文，以下簡稱“14號文”）

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府、國務院各部委、各直屬機構：

住房問題既是重大的民生問題也是重大的發(fā)展問題，黨中央、國務院高度重視解決居民住房困難。為推進保障性住房建設，促進房地產市場平穩(wěn)健康發(fā)展和民生改善。推動建立房地產業(yè)轉型發(fā)展新模式，現(xiàn)就規(guī)劃建設保障性住房有關工作提出如下意見。

一、總體要求

（一)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實黨的二十大精神，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念、加快構建新發(fā)展格局。落實中國式現(xiàn)代化總要求，用改革創(chuàng)新的辦法，在大城市規(guī)劃建設保障性住房，加大供保障性住房建設和供給。加快解決工薪收入群體住房困難。穩(wěn)定工薪收入群體住房預期，為落實房子是用來住的、不是用來炒的定位提供住房支撐，并發(fā)揮促進經濟發(fā)展、改善城市面貌、創(chuàng)造實現(xiàn)全體人民共同富裕更好條件等一舉多得的作用，努力讓城市居民實現(xiàn)安居樂業(yè)，不斷夯實黨長期執(zhí)政根基，推動城市高質量發(fā)展。

（二)基本原則

堅持問題導向。規(guī)劃建設保障性住房，著力解決工薪收入群體買不起商品住房、保障性住房又供給不足的突出問題。更好發(fā)揮政府作用，盡快補齊保障性住房建設短板，提高保障性住房在住房總供給中的比例，不斷滿足工薪收入群體的基本住房需求。

堅持目標導向，加大保障性住房建設和供給，讓工薪收入群體逐步實現(xiàn)居者有其屋。消除買不起商品住房的焦慮。放開手腳為美好生活奮斗：推動建立房地產業(yè)轉型發(fā)展新模式，讓商品住房回歸商品屬性、滿足改善性住房需求，促進穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期。推動房地產業(yè)轉型和高質量發(fā)展。

堅持資金平衡。規(guī)劃建設保障性住房應按照工薪收入群體可負擔、項目資金可平衡、發(fā)展可持續(xù)的原則、由城市人民政府按劃撥方式供地和負責建設配套設施，在此基礎上采取市場化方式運作，按保本微利原則配售。應做好項目風險評估，凡是因之新增地方政府隱性債務的，一律不得實施。

堅持穩(wěn)慎有序。保障性住房建設堅持以需定建。支持城區(qū)常住人口300萬以上的大城市率先探索實踐。具備條件的城市，要加快推進，暫不具備條件的要做好政策和項目儲備。避免重復建設造成浪費。城市人民政府應堅持盡力而為、量力而行，根據(jù)本地區(qū)經濟能力、房地產市場情況和各類困難群體住房需求，區(qū)分輕重緩急，結合需要與可能，穩(wěn)慎有序推進。

二、重點任務

（三)明確對象和標準。保障性住房重點針對住房有困難且收入不高的工薪收入群體，以及城市需要的引進人才等群體，城市人民政府應將符合條件的工薪收入群體納入保障性住房申請和安排對象范圍。以家庭為單位，保障對象只能購買一套保障性住房。已享受過房改房等政策性住房的家庭申請保障性住房，需按規(guī)定騰退原政策性住房。城市人民政府要摸清工薪收入群體的住房需求，從解決最困難工薪收入群體住房問題入手。根據(jù)供給能力，合理確定保障范圍和準入條件，逐步將范圍擴大到整個工薪收入群體。按照?；镜脑瓌t，合理確定城鎮(zhèn)戶籍家庭、機關事業(yè)單位人員、企業(yè)引進人才等不同群體的保障面積標準。

（四)加快建設和籌集

1.制定規(guī)劃計劃。加強統(tǒng)籌指導，引導城市人民政府因地制宜將保障性住房建設與城中村改造、城市更新、危舊房改造等工作結合起來穩(wěn)妥推進。城市人民政府應根據(jù)保障性住房需求，科學確定保障性住房發(fā)展目標，在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌落實用地規(guī)模、布局，合理把握建設規(guī)模和節(jié)奏，按照職住平衡原則。優(yōu)先安排在交通便利、公共設施較為齊全的區(qū)域。防止因位置偏遠、交通不便等造成房源長期空置。要制定年度建設籌集計劃，優(yōu)選建設實施主體。

2.保障用地供給。保障性住房以劃撥方式供應土地，僅支付相應的土地成本。要充分利用依法收回的已批未建土地、房地產企業(yè)破產處置商品住房和土地、閑置住房等建設籌集保障性住房。在符合規(guī)劃、滿足安全要求、尊重群眾意愿的前提下，支持利用閑置低效工業(yè)、商業(yè)、辦公等非住宅用地建設保障性住房，變更土地用途，不補繳土地價款，原劃撥的土地繼續(xù)保留劃撥方式。城市人民政府對項目的建設規(guī)模等規(guī)劃指標予以支持優(yōu)化。

3.加強配套設施建設。要確保保障性住房建設質量，加強配套設施建設和公共服務供給，城市人民政府應按現(xiàn)有資金籌措渠道負責建設與保障性住房項目直接相關的城市道路和公共交通、通信、供電、供水、供氣、供熱、污水與垃圾處理等市政基礎設施，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、商業(yè)、養(yǎng)老、托幼、文化體育等公共服務設施，確保與保障性住房同步規(guī)劃、同步建設、同步交付，把好質量關，相關建設投入不得攤入保障性住房配售價格。

（五)規(guī)范配售和管理

1.公平公正配售。城市人民政府應根據(jù)保障性住房房源供給和需求等情況，研究制定配售方案，有序組織配售。配售價格按基本覆蓋劃撥土地成本和建安成本、加適度合理利潤的原則測算確定。保障性住房配售辦法由城市人民政府制定。

2.實施封閉管理。對保障性住房實施嚴格的封閉管理，禁止以任何方式違法違規(guī)將保障性住房變更為商品住房流入市場。工薪收入群體購買的保障性住房不得長期閑置。如長期閑置、確需轉讓、因辭職等原因離開機關事業(yè)單位或企業(yè)的，由城市人民政府按規(guī)定予以回購。封閉管理的具體辦法由城市人民政府制定。

3．加強社區(qū)管理。城市人民政府應將保障性住房及時納入街道和社區(qū)管理，發(fā)揮黨建引領作用，建立和完善居住社區(qū)管理機制。組織優(yōu)選專業(yè)物業(yè)服務企業(yè)，加強使用管理和物業(yè)服務，讓群眾住得舒心、安心。

（六）加強監(jiān)督管理。保障性住房建設要總結過去部分地區(qū)棚改、拆遷、經濟適用住房建設等工作中的經驗教訓，完善建設、配售、運營等方面管理制度。城市人民政府應建立健全保障性住房和保障對象檔案，實行全國聯(lián)網，加強對規(guī)劃建設保障性住房的全過程監(jiān)督，嚴防政策執(zhí)行走樣。禁止超標準建設保障性住房。堅決查處腐敗尋租、騙取資格、多占住房、以權謀房、長期閑置等問題。加強保障性住房建設和債務、資金監(jiān)管，做到專款專用，嚴禁擠占挪用，嚴防新增地方政府債務風險。落實工程質量安全責任，強化工程質量安全監(jiān)管。

三、支持政策

（七）加大對保障性住房的政策支持。對符合條件的保障性住房項目，中央通過現(xiàn)有資金安排渠道適當給予補助。將將合條件的保障性住房項目納入地方政府專項債券支持范圍。支持利用住房公積金向繳存職工發(fā)放購買保障性住房的個人住房貸款，在確保貸款資金安全的前提下，在城區(qū)常住人口300萬以上的大城市試點利用住房公積金發(fā)放保障性住房開發(fā)貸款，需要暫時調整實施現(xiàn)行行政法規(guī)的，按規(guī)定程序辦理。要探索與房地產業(yè)轉型發(fā)展新模式相適應的金融服務模式。鼓勵銀行業(yè)金融機構按照市場化、法治化原則，提供保障性住房開發(fā)貸款和個人住房貸款，?？顚Ｓ谩⒎忾]管理。符合條件的保障性住房項目適用經濟適用住房有關稅費支持政策。

四、組織實施

（八）做好政策銜接。要協(xié)調好保障性住房與商品住房、保障性租賃住房等的關系。城市人民政府繼續(xù)按照國家現(xiàn)有政策發(fā)展用于配租的保障性住房，對符合條件的城鎮(zhèn)住房收入困難家庭提供公共租賃住房保障，承租人按市場租金標準支付租金，政府根據(jù)承租人的困難程度給予相應的租金補助。對符合條件的新市民、青年人特別是從事基本公共服務的機關事業(yè)單位和企業(yè)人員提供保障性租賃住房、鼓勵地方在滿足安全要求的前提下，依法依規(guī)將空置的商業(yè)辦公樓改建為宿舍型保障性租賃住房。城市人民政府應當對用于銷售的人才住房、共有產權住房等政策性住房的政策進行梳理，將新建項目調整為本指導意見規(guī)定的用于配售的保障性住房或商品住房。

（九）落實地方責任。城市人民政府對規(guī)劃建設保障性住房、解決好工薪收入群體住房困難問題負主體責任，要切實加強領導，認真組織實施，把規(guī)劃建設保障性住房工作列入重要議事日程，健全跨部門、多層級的工作機制，細化政策措施，制定實施方案，及時解決遇到的困難和問題，有力有序有效推進保障性住房建設。省級人民政府要加強指導督促和監(jiān)督檢查，將住房保障相關工作納入領導班子績效考核范圍。

（十）加強協(xié)調配合。住房城鄉(xiāng)建設部要會同國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、中國人民銀行、金融監(jiān)管總局等部門、加強對規(guī)劃建設保障性住房工作的組織協(xié)調和督促指導，按照職責研究制定完善規(guī)劃建設保障性住房的相關配套政策，形成"1+n"政策體系并抓好落實。

（十一）做好宣傳引導。加強政策宣傳解讀、示范引領和輿論引導。運用各類媒體加大宣傳報道力度，推廣經驗做法，營造全社會關心、支持、參與規(guī)劃建設保障性住房的良好氛圍。

《關于規(guī)劃建設保障性住房的指導意見》的解讀：

《關于規(guī)劃建設保障性住房的指導意見》（以下簡稱“14號文”）大幅提升了保障房的重要性，未來我國房地產市場或將形成“保障房+商品房”雙軌運行機制，中低收入人群住房獲得保障，形成中國版“居者有其屋”。短期來看，“14號文”對房地產開發(fā)投資形成一定支撐且利好上下游產業(yè)，但同時將沖擊商品房市場規(guī)模；長期來看，有利于我國房地產市場健康發(fā)展。

國務院常務會議審議通過的《關于規(guī)劃建設保障性住房的指導意見》（國發(fā)﹝2023﹞14號文）（以下簡稱“14號文”）近期已傳達到各城市人民政府、各部委直屬機構?！?4號文”明確了兩大目標，一是加大保障性住房建設和供給，“讓工薪收入群體逐步實現(xiàn)居者有其屋，消除買不起商品住房的焦慮，放開手腳為美好生活奮斗”；二是推動建立房地產業(yè)轉型發(fā)展新模式，讓商品住房回歸商品屬性，滿足改善性住房需求，促進穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期，推動房地產業(yè)轉型和高質量發(fā)展。由于該文件明確提出“用改革創(chuàng)新的辦法，在大城市規(guī)劃建設保障性住房”“推動建立房地產業(yè)轉型發(fā)展新模式”，其中保障性住房地位提升空前，與市場的定位關系明確，被多地稱為“新房改方案”。

一、政策內容點評

受保障人群規(guī)?？涨?/p>

“14號文”明確保障性住房供應對現(xiàn)象為收入不高的“工薪階層”，另包括城鎮(zhèn)戶籍家庭、機關事業(yè)單位人員、企業(yè)引進人才等不同群體，預計未來新增城市人口將是保障性住房的重要覆蓋主體，疊加現(xiàn)階段中低收入群體，受保障居民規(guī)模將大幅增加。據(jù)國家統(tǒng)計局測算，2022年中國常住人口城鎮(zhèn)化率達65.22%，而發(fā)達國家城鎮(zhèn)化率平均約80%。考慮到我國農村土地制度及農業(yè)文化的影響，土地對人口吸附能力大于發(fā)達國家，假設我國城鎮(zhèn)化率達可到75%，即還有10%的城鎮(zhèn)化空間；截至2020年末15-59周歲人口為11.48億（60歲以上人口城市遷移概率較低，故剔除該部分人口），以此推算我國未來城市新增人口約為1.15億人，有巨大購房需求，但因其收入較低購房需求被壓制，此外面臨購房壓力的中低收入城市家庭亦是“14號文”的覆蓋對象，“14號文”規(guī)定的供應對象規(guī)模大于此前歷次保障房覆蓋人口規(guī)模。

試點由大中城市始，未來或擴展到中小城市

“14號文”規(guī)定在300萬以上大中城市試點實行保障性住房制度，與我國現(xiàn)階段城市發(fā)展情況相適應。我國未來約需46億平方米（假設新增人口人均住宅面積40平方米）住宅安置新增城市居民，目前房地產市場住房存量約1.2億套（中指研究院2023年統(tǒng)計），若每套按100平方米計算，現(xiàn)有房產已能滿足新增城市人口住房需要。但從新建商品住宅存銷比方面來看，CRIC及易居研究院數(shù)據(jù)顯示，截至2023年9月底，100個城市中一、二、三四線的新建商品住宅存銷比分別為14.4、18.1和24.3個月，三線城市商品房庫存量高企，另外，根據(jù)《中國住房存量研究報告》，2020年一、二、三四線城市套戶比分別為0.97、1.08、1.12，一線城市住房供給偏緊；同時對于一二線城市來說，由于人口流入等因素影響，仍存在一定住房需求，但部分需求因收入相對房價較低被壓制，一二線城市需要政府提供大量保障房滿足居民居住需求。三四線城市的房地產市場供大于求，去化速度慢，疊加人口流失，商品房的購房需求已基本飽和，但仍存在部分居民受制于家庭財產因素無法購房，未來各地縣市或需提供一定量的保障性住房，按照“14號文”規(guī)定對商品住房庫存大的城市適當改建或收購存量商品房用作保障房，保障中小城市住房困難居民獲得住房保障。

兩大目標推動“保障房+商品房”雙軌運行

從“14號文”的兩大目標來看，保障房地位未來將大幅提升，或將與商品房并駕齊驅，形成“保障房+商品房”雙軌運行機制，低收入者承租保障性租賃住房，中低收入者購買保障房，中高收入者購買商品房，從而實現(xiàn)“居者有其屋”。我國房地產市場受政策導向影響巨大，如1998年房改催生了商品房市場，購買商品房成為居民解決住房問題的主要方式。本次房改將拉動保障房投資建設，或將對商品房市場形成沖擊，隨著供給端和需求端的調整，預計未來商品房規(guī)模將較大幅度收縮，實現(xiàn)雙軌運行機制。

二、“14號文”影響

福利房時代或將來臨

我國住房市場歷經多次變化，第一次住房制度改革正式吹響進軍號是在1998年，當年國務院發(fā)布《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》明確指出“停止住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化”，住房制度改革全面展開，此次房改意在建立以經濟適用房為主，以商品房和廉租房為輔的住房供應體系，保障不同收入家庭的住房需求。2003年房地產行業(yè)被確立為國民經濟的支柱產業(yè)后，商品房市場快速發(fā)展，地產市場經歷多次發(fā)展，居民持有住房數(shù)量及質量均大幅改善。但房價持續(xù)攀升且保障房體系發(fā)展緩慢，過重的住房負擔拖累經濟發(fā)展質量，與我國更加注重經濟質量的發(fā)展方式相悖，政府通過提供高質量的保障性住房降低居民住房負擔，提高居民消費質量和消費水平，帶動經濟轉型升級，“14號文”的出臺是政府促進住房市場轉型的重要一環(huán)，隨著該政策的執(zhí)行，將推動住房市場進入福利房時代。

對房地產開發(fā)投資形成一定支撐

2021年下半年以來，隨著國家調控房地產力度加大，商品房市場進入深度調整期，房地產市場開發(fā)投資力度降幅較大。“14號文”提出支持發(fā)展配售型保障房，保障房開工力度或將加大，疊加“城中村”改造的推進，帶動房地產開發(fā)投資規(guī)模增加，將對房地產市場的開發(fā)投資形成一定支撐，并利好房地產業(yè)上下游產業(yè)。

房企分化加劇

雙軌運行機制將導致剛需分流較大，商品房銷售規(guī)模預計將下降，居民更加注重商品房的品質，該類變化將對商品房市場產生重大影響。剛性住房需求轉移到保障房后，商品房市場銷售規(guī)模將收縮，此舉將導致房地產市場競爭更加激烈，住宅品質較差且成本控制力弱的中小房企面臨淘汰境地，但成本控制力強、產品品質好的大型房企將獲得更多機會；同時隨著配售型保障房建設需求增加，代建需求將大幅上升，以品質著稱的房企將獲得更多代建業(yè)務，未來部分房企或發(fā)展成專業(yè)代建企業(yè)。

對房地產市場是“雙刃劍”

按照我國現(xiàn)有房產的套戶比看，房產供應整體高于需求，尤其對于三四線城市來說，去庫存壓力較大。本次房改對房地產行業(yè)影響深遠，從短期看，保障房的供應將對剛需形成分流，加劇市場觀望情緒，商品房整體需求規(guī)模下降；另外，剛需型商品房（尤其質量配套一般）脫手難度加大且面臨價格下行壓力，置換改善型商品房需求規(guī)模將受到沖擊，整體看，保障房供給規(guī)模加大將降低商品房需求，對房地產市場造成不利影響。從長期看，保障房的大力推出，形成“保障房+商品房”雙軌運行機制，將進一步完善我國住房體系，實現(xiàn)居者有其屋，利于房地產市場健康發(fā)展；同時商品房市場化運行，供需端限制將減少，價格由市場決定，利于房屋品質的提升。

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